Dr. Thomas R. Klötzel: Quo vaditis, Britannia et Europa?
Die Briten haben entschieden. Eine deutliche Mehrheit von fast 2% oder rund 1.270.000 der Wahlberechtigten haben sich für einen Ausstieg aus der Europäischen Union ausgesprochen. Es ist für alle Beteiligten eine Reise ins Ungewisse. Sie erinnert mich an die Imperial-Trans-Antarctic Expedition, zu der Ernest Shackleton am 8.8.1914 unmittelbar nach dem Kriegseintritt des Vereinigten Königreichs aufbrach. Sein Schiff, die Endurance, wurde vom Eis eingeschlossen, driftete Hunderte von Kilometern mit dem Eis in der Weddell-See und wurde schließlich durch mächtige Eisschollen zerstört. Mit einer übermenschlichen Kraftanstrengung ist es Shackleton gelungen, seine Mannschaft zu retten. Aber die Expedition war gescheitert.
Wohin wird die durch den Brexit ausgelöste Reise führen? Einige Wegmarken sind sichtbar. Welche politischen Konsequenzen das durch die Volksabstimmung ausgelöste Erdbeben haben wird und welche neuen rechtlichen Strukturen sich nach den nötigen völkerrechtlichen Anpassungen ergeben werden, vermag derzeit niemand verlässlich zu sagen. Unionsrechtlich ist der früher umstrittene, einseitige Austritt eines Mitgliedstaats aus der Europäischen Union mit der Schaffung von Art. 50 EUV klargestellt. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Judikatur anerkannt, dass ein souveräner Mitgliedstaat seine Mitgliedschaft in der Union einseitig beenden können muss. Ungeachtet der unbegrenzten Geltung des Vertrages über die Europäische Union (Art. 53 EUV) rechtfertigt die Handlungsfreiheit eines selbstbestimmten Volkes den Austritt aus dem Europäischen Integrationsverband, der weder durch andere Mitgliedstaaten noch die Union unterbunden werden kann (vgl. BVerfGE 123, 267 [350] = RIW 2009, 537). Das britische Volk hat demgemäß durch das Referendum seiner fortbestehenden Souveränität Ausdruck verliehen. Wie wird der Austritt ablaufen?
Das Ergebnis der Volksabstimmung ist nur eine „Instruktion“ des Volkes an die Regierung. Verfassungsrechtlich obliegt die Entscheidung über den Brexit dem britischen Parlament. Ober- und Unterhaus müssen das Referendum in ein „Trennungsgesetz“ gießen, denn das Vereinigte Königreich ist eine parlamentarische Demokratie. Deshalb müssen die gesetzlichen Voraussetzungen für die unionsrechtlich verbindliche Erklärung des Austritts durch beide Häuser des britischen Parlaments geschaffen werden, damit ein verfassungskonformer Beschluss i. S. v. Art. 50 Abs. 1 EUV über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union vorliegt. Es ist allerdings anerkannt, dass die Einhaltung der internen verfassungsrechtlichen Vorschriften keine materielle Beschränkung des freien Kündigungsrechts eines Mitgliedstaates kraft Unionsrecht bildet (vgl. Grabitz/Hilf/Nettesheim/Dörr, EUV-AEUV, Bd. 1, Art. 50 EUV Rdnr. 19).
Das unionsrechtliche Austrittsverfahren ist in Art. 50 Abs. 2 - 4 EUV festgelegt. Die Union als Völkerrechtssubjekt (Art. 47 EUV) handelt mit dem ausgetretenen Mitgliedstaat ein Austrittsabkommen aus. Das völkerrechtliche pactum de negotiando verpflichtet sowohl die Union als auch das Vereinigte Königreich zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen. Das Austrittsverfahren beginnt mit der förmlichen Mitteilung des Austritts. Für diese Mitteilung besteht keine zeitliche Vorgabe. Wann die Regierung des Vereinigten Königreichs ihre Austrittserklärung an den Europäischen Rat übermittelt, ist offen. Der Druck, den hohe Repräsentanten der EU derzeit wegen der Übermittlung der Austrittserklärung auf die britische Regierung ausüben, mag politisch verständlich sein, eine rechtliche Grundlage hat er nicht. Die Zwei-Jahres-Frist gemäß Art. 50 Abs. 3 EUV beginnt erst mit Zugang der Austrittserklärung beim Europäischen Rat.
Rechtlich ist die Austrittserklärung in ihren Wirkungen aufschiebend bedingt. Die europäischen Verträge finden ab dem Tag des Inkrafttretens des Austrittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre nach Zugang der Austrittserklärung keine Anwendung mehr, es sei denn, der Europäische Rat beschließt im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat eine Fristverlängerung (Art. 50 Abs. 3 EUV).
Das auszuhandelnde Austrittsabkommen und dessen inhaltliche Ausgestaltung sind völlig offen. Klar ist nur so viel: Mit Inkrafttreten des Austrittsabkommens entfaltet die Austrittserklärung ihre materiell-rechtliche Wirkung, und das Vereinigte Königreich scheidet aus der EU aus. Das Austrittsabkommen, das multilaterale und bilaterale Elemente haben wird, bildet den „Rahmen der künftigen Beziehungen“ der Union zum Vereinigten Königreich und begründet ein eigenes völkerrechtliches Rechtsverhältnis. Kommt das Austrittsabkommen nicht zustande und erfolgt keine Verlängerung der Zwei-Jahres-Frist, enden sämtliche unionsrechtlichen Verträge und die vertraglichen Bindungen im Verhältnis zwischen dem Vereinigten Königreich und den übrigen Mitgliedstaaten zwei Jahre nach Zugang der Austrittserklärung ipso iure. Die Erlöschenswirkung erstreckt sich gemäß Art. 52 Abs. 1 EUV territorial auf das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland. Im Hinblick auf die Handelsbeziehungen gelten dann zwischen dem Vereinigten Königreich und den verbleibenden Mitgliedstaaten der EU die Regeln der Welthandelsorganisation.
Das Majoritätsprinzip und die ihm zugrunde liegende Rechtfertigung pars major pars sanior schickt nicht nur die Briten, sondern auch uns Kontinentaleuropäer auf eine rechtlich abenteuerliche Reise, von den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen einmal ganz abgesehen. Globalisierung und Globalität bilden wirtschaftliche und soziale Realitäten, die heute Teil unserer Welt sind. Der Brexit ist auch Widerstand gegen diese Realitäten. Wundern über den Brexit dürfen wir uns nicht. Die Union und die Kontinentaleuropäer müssen sich den Vorwurf gefallen lassen, die britische Psyche ignoriert und den Freiheitswillen der Briten unterschätzt zu haben − die nötige Populismusdebatte und unverantwortlichen parteitaktischen Spielchen hin und die gewährten britischen „Extrawürste“ und die vielfach artikulierten Ängste her. Schon 1998 hat Peter Preston, der über viele Jahre Chefredakteur des Guardian war, in seinem satirischen Zukunftsroman „51st State“ den Brexit beschrieben, bei dem eine antieuropäische Bewegung in einem Referendum triumphiert und England als 51. Bundesstaat den Vereinigten Staaten von Amerika beitritt. So weit wird es hoffentlich nicht kommen. Der Brexit wird uns diesseits, aber auch jenseits des Kanals hoffentlich kein Blut, aber sehr viel Schweiß und bittere Tränen abverlangen.
Dr. Thomas R. Klötzel ist Rechtsanwalt bei Thümmel Schütze & Partner in Stuttgart sowie Registered Foreign Lawyer in Singapur. Außerdem ist er u. a. Vorstandsmitglied der Deutsch-Britischen Juristenvereinigung.
